ĐỐI THOẠI

Đột phá thể chế hướng đến Việt Nam 2045

Vũ Hoàng Linh
1-6-2025
Tiengdan

Hãy tưởng tượng bạn là một doanh nhân nhỏ. Sau nhiều năm tích góp, bạn quyết định mở một nhà máy sản xuất ở một tỉnh đang phát triển. Thay vì hồ hởi khởi công, bạn phải gõ cửa hàng chục cơ quan, xin hàng chục con dấu – mỗi cái gắn liền với một “quy trình nội bộ” chẳng mấy ai giải thích rõ ràng. Cùng lúc, một doanh nghiệp khác – “quen một ai đó ở trển” – lại được ưu ái từ tiếp cận đất đai đến vốn vay. Cuối cùng, bạn vẫn khai trương được nhà máy. Nhưng những gì bạn học được sau hành trình đó không phải là cách kinh doanh, mà là cách làm thế nào để “chơi đúng luật”, cho dù đó là thứ “luật” đầy bất công, bất trắc và bất an cho những người mong muốn sự công bằng như bạn.

Câu chuyện ấy không phải chuyện lạ. Nó là biểu hiện rõ ràng nhất của điều mà giới học thuật gọi là “thể chế” – hay nói nôm na, là luật chơi của xã hội. Một đất nước có thể có rất nhiều nguồn lực: dân số trẻ và có học vấn tốt, vị trí địa lý đắc địa, và cả chiến lược phát triển rõ ràng. Nhưng nếu luật chơi không công bằng, không hiệu quả, và không dự đoán được, thì tất cả các nguồn lực đó đều bị tiêu hao trong vòng xoáy của việc đánh mất niềm tin.

Nhiều nhà nghiên cứu cho rằng, không phải vốn, cũng không phải công nghệ, và càng không phải lao động, mà thể chế chính là điều sẽ quyết định liệu Việt Nam có thể trở thành nước thu nhập cao vào năm 2045 – mốc thời gian mà cả hệ thống chính trị và xã hội đang hướng tới như một khát vọng phát triển thế kỷ. Và đó cũng là trọng tâm của báo cáo “Việt Nam 2045: Lựa chọn thể chế để trở thành nước thu nhập cao” do Ngân hàng Thế giới công bố đầu năm 2024.

Trong báo cáo, thể chế được hiểu là tập hợp các quy tắc – cả chính thức và phi chính thức – chi phối hành vi của các cá nhân và tổ chức trong nền kinh tế và xã hội. Báo cáo nhấn mạnh rằng các thể chế này bao gồm: Quy tắc chính thức: luật pháp, quy định, quy trình hành chính; Quy tắc phi chính thức: chuẩn mực xã hội, văn hóa tổ chức, tập quán quản trị; Và cả các cơ chế thực thi và tổ chức nhà nước thực hiện các chức năng quản trị (như đầu tư công, lập pháp, kiểm toán, phân cấp…).

Báo cáo sử dụng một khung phân loại các thể chế dựa trên chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, bao gồm:

– Thể chế tạo lập thị trường (market-creating): xác lập quyền sở hữu, hợp đồng, bảo vệ cạnh tranh.

– Thể chế ổn định thị trường (market-stabilizing): chính sách tiền tệ, tài khóa, chống bất ổn vĩ mô.

– Thể chế điều tiết thị trường (market-regulating): kiểm soát tác động ngoại ứng, bảo vệ môi trường, kiểm tra chất lượng.

– Thể chế bổ sung thị trường (market-complementing): cung cấp hàng hóa công như hạ tầng, giáo dục, y tế.

– Thể chế hợp pháp hóa thị trường (market-legitimizing): hệ thống an sinh, bảo vệ nhóm yếu thế, bảo vệ pháp quyền.

– Thể chế năng lực và trách nhiệm giải trình của Nhà nước: bộ máy hành chính hiệu quả, chống tham nhũng, minh bạch, phân cấp hiệu quả.

Nguồn: internet

1. Các ưu điểm của báo cáo

Báo cáo “Việt Nam 2045: Đột phá thể chế cho một tương lai thu nhập cao” do Ngân hàng Thế giới công bố là một trong những tài liệu công phu và nghiêm túc nhất về cải cách thể chế tại Việt Nam trong những năm gần đây. Báo cáo chỉ ra rằng thể chế không chỉ là một lĩnh vực cải cách trong số nhiều lĩnh vực, mà chính là nền tảng quyết định thành côn của tham vọng trở thành quốc gia thu nhập cao vào năm 2045.

Một điểm mạnh nổi bật của báo cáo là cách tiếp cận thể chế theo chức năng của Nhà nước, thay vì phân tích theo chuyên ngành hành chính. Khung lý thuyết này giúp người đọc hiểu được vai trò “thiết lập luật chơi” của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, thay vì là người tham gia trực tiếp vào trò chơi. Báo cáo phân biệt rõ các loại thể chế: từ tạo lập thị trường (như xác lập quyền sở hữu), đến điều tiết, ổn định, bổ sung và hợp pháp hóa thị trường (như bảo trợ an sinh xã hội), cùng với nhóm thể chế nền tảng hỗ trợ năng lực và trách nhiệm giải trình của Nhà nước. Sự phân loại đó cho phép chỉ ra đâu là điểm nghẽn lớn nhất hiện nay: đó không phải là việc thiếu quy định, mà là sự vận hành kém hiệu quả và thiếu minh bạch trong việc thực thi các quy định ấy.

Một đóng góp khác của báo cáo là gắn kết hợp giữa lý thuyết cải cách thể chế và bối cảnh đặc thù của Việt Nam. Thay vì áp đặt mô hình bên ngoài, nhóm nghiên cứu đã khai thác những đặc điểm của hệ thống chính trị – hành chính Việt Nam: từ nguyên tắc đồng thuận trong ra quyết định, mô hình phân cấp theo địa phương, đến vai trò chồng lấn giữa Đảng, Nhà nước và Quốc hội. Việc xác định cải cách quy trình xây dựng pháp luật, cải tổ đầu tư công, tinh giản bộ máy và nâng cao trách nhiệm của cán bộ công chức là những mũi nhọn then chốt – là minh chứng cho cách tiếp cận đó.

Một điểm đáng ghi nhận nữa là báo cáo không rơi vào bẫy của việc liệt kê khuyến nghị. Trái lại, nó có một thông điệp xuyên suốt: để tránh rơi vào bẫy thu nhập trung bình, Việt Nam cần một “cú huých thể chế” – một chuỗi cải cách đồng bộ, có tính hệ thống, tập trung vào nâng cao năng lực Nhà nước, giảm vai trò can thiệp trực tiếp vào kinh tế và gia tăng tính minh bạch, trách nhiệm giải trình. Những gợi ý cụ thể – như chuyên nghiệp hóa Quốc hội, cải thiện cơ chế phản biện các quy định hành chính, khuyến khích hợp tác liên tỉnh – không chỉ phản ánh góc nhìn quốc tế mà còn chứng tỏ sự hiểu biết sâu sắc về thực tế vận hành của thể chế Việt Nam.

2. Đúng nhưng đã đủ chưa?

Báo cáo Việt Nam 2045 là một nỗ lực nghiêm túc, đầy tham vọng và được xây dựng trên cơ sở lý thuyết vững chắc. Tuy vậy, chính bởi đặt ra mục tiêu lớn và tiếp cận vấn đề từ tầm chiến lược, báo cáo cũng để lộ những giới hạn nhất định – đặc biệt khi đối diện với thực tế phức tạp và “lệch chuẩn” của thể chế Việt Nam. Dù đã mở rộng định nghĩa thể chế, phần lớn phân tích của báo cáo vẫn xoay quanh các khung chính thức: chiến lược, luật pháp, bộ máy nhà nước, quy trình hành chính. Trong khi đó, phần khó nhất – và cũng là phần quyết định nhất – lại nằm ở những thể chế phi chính thức: quan hệ thân hữu, thỏa thuận ngầm, văn hóa “né rủi ro” trong bộ máy, hay động lực của các nhóm lợi ích. Các thể chế này hiếm khi được thảo luận trong báo cáo.

Khoảng trống tiếp theo nằm ở cơ chế thực thi và điều phối cải cách thể chế. Báo cáo đưa ra một bản thiết kế tương đối hoàn chỉnh cho một nhà nước kiến tạo hiện đại, nhưng lại chưa phác họa rõ nét ai sẽ là người cầm trịch bản thiết kế ấy – trong một hệ thống mà quyền lực phân tán, năng lực không đồng đều, và động lực cải cách có thể bị phân rã vì những tính toán cục bộ. Vấn đề lớn nhất của báo cáo, có lẽ, nằm ở sự thiếu sắc sảo trong việc lý giải cơ chế vận hành quyền lực và động lực cải cách thực sự trong hệ thống thể chế Việt Nam. Những phân tích về vai trò của Đảng, mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp, hay đặc điểm của mô hình “Nhà nước nhất thể” còn ở mức mô tả nhẹ nhàng, né tránh các câu hỏi gai góc về quyền lực chính trị, tính độc lập tư pháp, hoặc khả năng phản biện chính sách từ xã hội dân sự.

Khoảng trống thứ ba là sự thiếu vắng của một thảo luận sâu hơn về cấu trúc quyền lực và kiểm soát quyền lực. Báo cáo nhấn mạnh pháp quyền, trách nhiệm giải trình – nhưng phần lớn những điều đó chỉ có thể đạt được nếu có sự cân bằng và phân quyền thực chất giữa các nhánh quyền lực. Ở đây, không chỉ là câu chuyện kỹ thuật hay tổ chức bộ máy, mà là những thiết chế chính trị – xã hội đủ mạnh để giám sát, phản biện và điều chỉnh quyền lực. Đây là điểm mà các nghiên cứu thể chế hiện đại, từ Douglass North đến Acemoglu & Robinson, đều nhấn mạnh: thể chế không thể cải cách đơn phương, mà chỉ có thể tiến hóa qua sự đối trọng và thương lượng trong một không gian chính trị mở.

Một điểm yếu khác là thiếu vắng kịch bản cải cách và lộ trình thực thi. Báo cáo nêu nhiều đề xuất có tính hợp lý – cải thiện đánh giá tác động chính sách, chuyên nghiệp hóa Quốc hội, khuyến khích hợp tác liên tỉnh – nhưng chưa chỉ ra ai sẽ là “người thực hiện”, hay cơ chế nào để giám sát, bảo vệ và duy trì các cải cách đó khỏi sự thoái lui. Kinh nghiệm từ chính Báo cáo Việt Nam 2035 cho thấy: dù có một tầm nhìn chiến lược mạnh mẽ, nhưng khi không có lực lượng chính trị, kỹ thuật và xã hội đủ mạnh để bảo trợ cho cải cách, thì tầm nhìn đó sẽ dần bị “hòa loãng” trong bộ máy hành chính cũ kỹ. Việc chỉ có khoảng 25% khuyến nghị từ báo cáo 2035 được phản ánh trong văn bản chính sách sau gần một thập kỷ là một cảnh báo nghiêm túc.

Một yếu tố nữa nằm ở vai trò của xã hội dân sự và công dân – những người thụ hưởng cuối cùng của cải cách thể chế. Báo cáo ít nhắc đến vai trò của báo chí, các tổ chức độc lập, hay vai trò của cộng đồng trong việc hình thành và giám sát chính sách. Điều này là có thể hiểu được trong môi trường Nhà nước “nhất thể” ở Việt Nam, nhưng cũng là điều đáng tiếc, bởi các quốc gia thành công trong cải cách thể chế – từ Hàn Quốc, Đài Loan đến Chile – đều có điểm chung là sự tham gia ngày càng tăng của người dân vào các tiến trình công. Cần thấy rằng tạo lập và duy trì thể chế không phải là trò chơi của chính phủ: chính phủ không có khả năng tạo ra các thể chế “tốt” từ ý chí của mình – cho dù đó là những ý chí rất tốt đẹp. Thể chế là kết quả của tương tác giữa nhà nước và xã hội. Nếu thiếu các phân tích về cảm nhận và hành vi của người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội, cũng như sự tương tác, phản hồi của họ với các thể chế, những kỳ vọng, mong muốn của họ cho các thể chế thì những cải cách dù hay đến đâu cũng có nguy cơ bị vô hiệu hóa bởi thực tế.

Ngoài ra, một chủ đề lớn còn thiếu là mối quan hệ giữa cải cách thể chế và quản trị dữ liệu trong thời đại số. Dù có đề cập đến chuyển đổi số và đổi mới sáng tạo, báo cáo chưa khai thác hết tiềm năng của dữ liệu như một tài sản công, như một công cụ giám sát quyền lực, hay như một nền tảng để thiết kế chính sách thông minh hơn. Những câu hỏi như: dữ liệu của ai, ai truy cập, ai giám sát hệ thống ra quyết định dựa trên AI, chính sách số liệu có minh bạch không… đều cần được đưa vào lộ trình thể chế của tương lai.

3. Các ưu tiên trong cải cách thể chế

Câu hỏi thực sự đặt ra cho Việt Nam không phải là “nên cải cách cái gì” – mà là cải cách như thế nào, trong điều kiện cụ thể, với các nguồn lực và giới hạn hiện hữu. Những khuyến nghị trong báo cáo của Ngân hàng Thế giới, về cơ bản, đi đúng hướng. Tuy nhiên, để biến những điều đúng thành hành động, chúng ta cần một chiến lược ưu tiên, có khả năng thực thi và tạo hiệu ứng lan tỏa. Bên cạnh các đề xuất của Báo cáo như cải cách đầu tư công, quy trình xây dựng pháp luật, tổ chức bộ máy Nhà nước… chúng ta có thể xem xét các ưu tiên chính sách sau trong cải cách thể chế.

3.1. Ưu tiên các “cải cách mồi” – vừa khả thi, vừa tác động hệ thống

Kinh nghiệm từ các quốc gia cải cách thành công – như Hàn Quốc, Chile hay Estonia – cho thấy: những thay đổi thể chế lớn hiếm khi bắt đầu từ toàn bộ hệ thống. Thay vào đó, chúng thường khởi đầu từ một lĩnh vực cụ thể, nơi các rào cản rõ ràng, động lực chính trị đủ lớn và có dư địa thử nghiệm thể chế mới.

Ở Việt Nam, có thể cân nhắc khởi động cải cách thể chế tại các lĩnh vực như tăng cường kết nối và công khai dữ liệu công, hoặc tạo nên cơ chế phản hồi chính sách từ doanh nghiệp vừa và nhỏ. Những cải cách này không đụng chạm nhiều đến quyền lực cốt lõi, nhưng nếu thành công có thể kéo theo sự thay đổi rộng hơn. Ví dụ, mở rộng và liên thông các cổng dữ liệu công ở cấp tỉnh có thể là bước đầu xây dựng nền tảng chính phủ số thực chất, đi kèm cơ chế giám sát công khai chi tiêu và quy hoạch.

3.2. Tạo lập động lực mới trong bộ máy – thay đổi tâm thái từ “tránh rủi ro” sang “sẵn sàng thử nghiệm cái mới”

Một trong những nút thắt mềm của thể chế Việt Nam là văn hóa né rủi ro trong đội ngũ công chức. Trong bối cảnh không ai bị phạt khi họ không làm gì, nhưng lại dễ bị xử lý nếu làm sai thì hệ thống sẽ trôi về trạng thái tránh né đổi mới, tránh ra quyết định. Để phá vỡ thế bế tắc này, cải cách thể chế cần đi kèm thiết kế lại động lực hành chính: đánh giá cán bộ dựa trên hiệu quả thực chất (dựa trên chỉ số hài lòng của người dân, doanh nghiệp), khuyến khích thử nghiệm chính sách có kiểm soát, và bảo vệ những cán bộ dám đổi mới trong khuôn khổ pháp luật.

3.3. Tăng cường thể chế minh bạch và phản hồi – không chỉ từ trên xuống

Thể chế không chỉ vận hành tốt hơn nhờ “ra lệnh từ trên”, mà còn phải học cách nghe từ dưới. Cải cách cần xây dựng các kênh phản hồi chính thức giữa người dân – doanh nghiệp – chính quyền. Các nền tảng phản hồi trực tuyến, bảng khảo sát minh bạch, báo cáo đánh giá độc lập từ các hiệp hội và tổ chức xã hội dân sự cần được thể chế hóa – không phải như một nghĩa vụ báo cáo, mà là một nguồn dữ liệu quý giá để ra quyết định, và từ đó có cơ chế thưởng, phạt, đánh giá cán bộ, tổ chức, cơ quan…

3.4. Đưa thể chế vào trung tâm mọi chiến lược phát triển

Một sai lầm phổ biến là xem thể chế như “phụ trợ” cho các chiến lược ngành. Trong khi đó, mọi khát vọng công nghiệp hóa, chuyển đổi xanh, giáo dục 4.0 hay đổi mới sáng tạo đều có nguy cơ chết yểu nếu không có thể chế đi kèm, thậm chí là đi trước chính sách. Ví dụ, chính sách năng lượng tái tạo đã thu hút hàng chục tỷ USD đầu tư trong thập kỷ qua, nhưng đến nay vẫn tắc nghẽn hàng trăm dự án vì thiếu thể chế định giá điện minh bạch, cơ chế chia sẻ rủi ro rõ ràng và năng lực thực thi từ phía nhà nước.

3.5. Học hỏi có chọn lọc từ quốc tế – và chấp nhận đi con đường riêng

4. Kết luận

Nếu coi phát triển là một cuộc chạy tiếp sức giữa các thế hệ, thì thể chế chính là chiếc gậy truyền tay – thứ duy trì nhịp điệu, hướng đi và năng lượng. Báo cáo Việt Nam 2045 đã hoàn thành tốt vai trò đánh thức lại câu hỏi lớn: Làm thế nào để Việt Nam vươn lên hàng ngũ các quốc gia thu nhập cao trong một thế giới nhiều biến động? Và một phần thiết yếu trong câu trả lời này là ở việc làm thế nào để có các thiết kế thể chế tốt, vừa bền vững và có thể dự đoán, lại vừa có thể linh hoạt và thay đổi khi cần thiết.

Mỗi cải cách sẽ tạo ra người thắng và kẻ mất. Cải cách thể chế không đơn thuần là sắp xếp lại bộ máy hay tinh giản thủ tục, mà là tái cấu trúc quyền lực, chia lại không gian ảnh hưởng, và định hình lại các chuẩn mực ứng xử trong hệ thống chính trị – kinh tế. Đó là lý do vì sao, dù ai cũng nói cải cách là cần thiết, nhưng không phải lúc nào cải cách cũng được thực hiện. Và đó cũng là lý do vì sao một chiến lược thể chế thành công không thể chỉ đến từ ý tưởng tốt, mà phải được dựng nên từ sự tham gia của người dân, sự đồng thuận trong hệ thống, và một tầm nhìn lãnh đạo đủ lớn để vượt qua những sóng gió chính trị.

Không ít người vẫn xem thể chế như một lĩnh vực hàn lâm, xa vời, và dành cho các học giả. Nhưng thực chất, thể chế cũng chính là những quy tắc ngầm mà mỗi người dân Việt Nam đang sống cùng – từ chuyện mở quán cà phê cần giấy phép gì, đến xin học cho con có phải lót tay thầy hiệu trưởng không, hay cơ hội tiếp cận tài chính khi khởi nghiệp. Cải cách thể chế, nếu được thực hiện đúng cách, không chỉ giúp tăng tốc tăng trưởng – mà còn làm cho cuộc sống của từng người dân trở nên dễ thở hơn, công bằng hơn, dễ đoán hơn và có tương lai hơn.

Và như vậy, cải cách thể chế không phải là một lựa chọn mà chúng ta cân nhắc. Đó là con đường duy nhất nếu chúng ta thực sự nghiêm túc với khát vọng 2045 – một khát vọng không chỉ về mức thu nhập, mà còn về chất lượng cuộc sống của một quốc gia văn minh, thịnh vượng và công bằng.